Rozvoj venkova by se měl stát v příštím programovacím období významnou součástí společné zemědělské politiky EU, v jejímž rámci by měly být do této oblasti postupně přesouvány větší finanční prostředky. Tím ovšem bude vyčleněn z politiky hospodářské a sociální soudržnosti Unie, tj. ze sféry strukturálních fondů. Co to znamená pro český venkov?

Začleněním problematiky rozvoje venkova do společné zemědělské politiky EU (SZP) by mělo v této oblasti veřejné podpory dojít k výraznému posunu a zjednodušení zejména díky jednotnému financování a programování v rámci jednoho fondu. Ani strukturální fondy (SF) však nebudou stát zcela stranou, protože budou i nadále zaměřeny také na synergie mezi urbanizovanými a venkovskými oblastmi prostřednictvím podpory networkingu mezi nimi, a také propojenosti ekonomických aktivit malých sídel ve venkovských oblastech.

VÝVOJ POHLEDU EU NA ROZVOJ VENKOVA

Otázky rozvoje venkova byly v Unii dlouhou dobu relativně opomíjeny, a to zejména ve prospěch SZP. Změnu přístupu, k níž došlo v 90. letech minulého století, vyvolala značná neefektivnost fungování SZP, která generovala stále vyšší přebytky řady zemědělských komodit, a zároveň i tlak Světové obchodní organizace (WTO). SZP proto začala více reflektovat také otázky ochrany životního prostředí a komplexního rozvoje venkova. Zemědělec již není dnes chápán jen jako "producent", ale i jako ochránce a tvůrce krajiny. Cílem podpory se tak stává zvýšení celkové atraktivity venkova.

Ovšem druhým pilířem SZP (vedle podpory zemědělské produkce a trhu) se venkovský rozvoj stal až na konci 90. let, kdy byla schválena Agenda 2000. Přesto reformy SZP postupují pomalu, takže i dnes je třeba usilovat o rovnováhu mezi zmíněnými pilíři.

 V ČESKU PŘEVAŽUJE SEKTOROVÝ PŘÍSTUP

ČR zaujímá k řešení problémů venkova značně rozmanité přístupy, bohužel bez konzistentní koordinace. Nedostatek ovšem není na "úřadech", ale zejména v samotném pojetí problematiky: pod "rozvoj venkova" lze zařadit mnohé aktivity, a tak se o věc přou různé resorty. Problém souvisí i s faktem, že kompetenční zákon venkov explicitně nesvěřil žádnému resortu, takže je sektorově rozložen mezi MZe, MMR, MŽP, ale také MPO, MPSV, MŠMT, MD a další orgány jako Státní fond životního prostředí a Státní fond dopravní infrastruktury.

S venkovem se nicméně v ČR dosud nejčastěji spojovaly dva resorty:

MZe se zaměřením na vazby mezi fungováním zemědělského sektoru a správou příslušného venkovského/zemědělského území,

MMR podporující venkovskou turistiku, informační servis malým obcím a územní strategie venkovských mikroregionů.

Mezi další resorty, které se alespoň částečně zabývají aktivitami s dopadem na rozvoj venkovského prostoru, patří MPO (podpora malého podnikání a diverzifikace činností), MŽP (péče o přírodu a krajinu), MŠMT a MPSV (dělené kompetence při podpoře základní občanské vybavenosti venkovských mikroregionů), MD (místní komunikace a dopravní obslužnost) a MK (péče o venkovské kulturní dědictví).

SAPARD JAKO DOBRÁ PŘÍPRAVKA...

Pokud jde o využití unijních peněz pro rozvoj našeho venkova, výbornou přípravou ČR na využívání SF v dané oblasti byl předvstupní program SAPARD v gesci MZe. SAPARD financovaný z EAGGF byl zaměřen na zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství a zpracovatelského průmyslu (zhruba 420 mil. Kč ročně) a trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí (210 mil. Kč ročně). Určité funkce SAPARDu byly delegovány na MMR, které zajišťovalo výběr projektů pro obnovu a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury a nezemědělské podnikání na venkově. Resortní dělba věcně podpořila komplexní rozvoj venkova a stimulovala soutěživost, neumožnila však řešit souvislosti a synergie podpor venkova a zemědělství.

... LÉTA 2004-2006 JAKO ZÁKLADNÍ ŠKOLA

Po vstupu ČR do EU byl rozvoj venkova podporován v rámci OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OPRVMZ), v Horizontálním plánu rozvoje venkova (oba v gesci MZe) a zejména ve SROP (gesce MMR). Některé oblasti pokryly i další OP pro lidské zdroje, infrastrukturu a podnikání.

V OPRVMZ jsou širšímu rozvoji venkova a obcím věnována tři podopatření: Obnova lesního potenciálu poškozeného přírodními kalamitami a požárem a jejich prevence, Zalesňování zemědělsky nevyužívaných půd a Rozvoj venkova - podopatření LEADER . Iniciativa LEADER EU je sice rovněž zaměřena na rozvoj venkova, ale není primárně určena ke krytí investičních potřeb, ale míří na posilování administrativních schopností venkovských mikroregionů, partnerství místních subjektů, územních strategií rozvoje venkova a přístupu "zdola".

OPRVMZ patří v čerpání peněz ze SF v Česku mezi nejúspěšnější, k čemuž jistě přispěly i zkušenosti ze SAPARDu, kde ČR dokonce překročila alokaci o 15 %. Reálnou uspěšnost OP RVMZ bude ale nutné měřit zejména naplňováním indikátorů. Z pohledu rozvoje venkova ovšem nejsou výsledky programu zcela optimální. Nejvíce se totiž čerpá v opatřeních OPRVMZ zaměřených na investice v zemědělství. I když bylo na opatření ryze zemědělského charakteru a na rozvoj venkova přiděleno zhruba stejně prostředků, u zemědělských opatření se čerpá zhruba 15x více než u opatření určených na rozvoj venkova. Důvodem může být již zmíněná absence koncepčního přístupu k rozvoji venkova v ČR.

Pozitivní je zájem žadatelů o opatření zaměřená na rozvoj venkova: objem požadovaných prostředků převyšuje alokaci o více než 20 %. Problémy jsou tak spíše v současné struktuře programů a jejich implementaci.

Při hodnocení realizace Horizontálního plánu rozvoje venkova je třeba vidět přetrvávající problém obav zemědělských podniků z převádění orné půdy na trvalé travní porosty - tento proces je stále chápán jako určité znehodnocení pozemku ve vazbě na dotaci. Z hlediska rozvoje venkova a údržby krajiny jde o závažný problém.

Dosavadní realizaci SROP lze vnímat jako obecnější příklad schopnosti ČR implementovat projekty podpořené ze SF: Evidentní je nepřiměřenost odhadu výše alokace na tzv. "měkké" a "tvrdé" (infrastrukturní) projekty - čerpání peněz je u "měkkých opatření" dost nízké, hlavně kvůli vyšší náročnosti přípravy i realizace projektů tohoto druhu.

UNIJNÍ PODPORA DALŠÍHO ROZVOJE VENKOVA

V období 2007-2013 budou v oblasti zemědělství a venkova využívány dva fondy EU: Evropský zemědělský garanční fond (EAGF), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD). Pro rybářství bude samostatný Evropský rybářský fond (EFF). Na pomezí venkova a zemědělství a za jejich hranicemi budou aplikovány SF jako nástroj politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU.

Hlavní změnou v programování rozvoje venkova proti stávajícímu období je v tom, že EAFRD jako základní nástroj podpory venkova v EU nebude nadále součástí SF a že EAFRD, EAGF a EFF bude možné koncipovat a realizovat jako jeden velký celek.

Koordinace s politikou soudržnosti bude podle dnešních předpokladů prováděna prostřednictvím Meziresortní koordinační skupiny při MMR s účastí zástupců ŘO programů financovaných z ERDF, ESF a Fondu soudržnosti. V případě ERDF budou zapojeny i ŘO ROPů.

EAFRD bude věcně zahrnovat dnešní obsah OPRVMZ, Horizontálního plánu rozvoje venkova a iniciativy LEADER a bude působit ve venkovských oblastech. Změny oproti současnosti se týkají zejména zahrnutí oblastí NATURA 2000, vymezení méně příznivých oblastí (LFA), zahrnutí životního prostředí v lesích, přísnějšího plnění norem a omezení příjemců podpory v některých opatřeních na mikropodniky nebo malé podniky. Podpora z EAFRD tedy bude poskytována nejen zemědělcům, ale i dalším klíčovým aktérům rozvoje venkovského prostoru, jako jsou podnikatelé, spolky, sdružení, neziskové organizace, obce atd.

Na úrovni Národního strategického plánu rozvoje venkova (NSPRV) a Programu rozvoje venkova (PRV) půjde o dvoustupňové programování. NSPRV má tyto intervenční osy:

Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví

Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny

Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova

Osa IV: Leader

Základem koordinace politiky rozvoje venkova a kohezní politiky EU v ČR bude rozsah opatření PRV zejména v ose III a v ose I v oblasti vodního hospodářství, a na druhé straně rozsah relevantních opatření programů politiky soudržnosti. Strategie a program rozvoje venkova budou podle nového nařízení Rady kombinací sektorového přístupu (I. osa) s prvkem inovací, přímých plateb a územního přístupu (II. osa - LFA) a čistě územního přístupu (III. osa). V územním přístupu (územní strategie nebo programy rozvoje venkovských oblastí apod. - metoda LEADER, partnerství) sektorová omezení neplatí. LEADER lze uplatnit ve všech osách.

Nařízení Rady umožňuje i regionální přístup: jednu celostátní strategii a soubor několika regionálních programů na úrovni NUTS 2. MZe ČR ale zvolilo jednoduchou návaznost PRV na celkovou národní strategii této oblasti. PRV je přitom určen pro celou ČR s výjimkou Prahy, agroenvironmentální opatření mohou být realizována na celém území státu. Návaznost na současné programy rámcově ukazuje tabulka 1.

FINANČNÍ RÁMEC A PRIORITY ROZVOJE VENKOVA

Český PRV počítá pouze s prostředky z EAFRD (cca 93 miliard Kč, z toho 73 mld. z EU, zbytek národní kofinancování) a dostatečně nezdůrazňuje existenci prostředků i z EAGF (111 miliard Kč). Tím uměle vyvolává pocit nedostatku financí a staví tak proti sobě zemědělský a nezemědělský venkov. Pro rozvoj "mimozemědělského" venkova v ČR počítá MZe v návrhu pouze s osou III (diverzifikace) a osou IV (Leader) fondu EAFRD.

Česko chce v letech 2007-2013 věnovat zásadní pozornost cíli uchování venkovské krajiny a ochraně životního prostředí (osa II) a také cíli konkurenceschopnost zemědělsko-potravinářského odvětví spojená s restrukturalizací a modernizací a přenosem znalostí na venkově (osa I). Vzhledem k širokému spektru národních podpor a součinnosti s politikou soudržnosti bude mít oblast diverzifikace hospodářských aktivit a zlepšování životních podmínek obyvatel venkova (osa III) relativně nejmenší váhu. To souvisí i s faktem, že projekty vzdělání a budování místního partnerství jsou ve finančním vyjádření mnohem méně náročné než kompenzace za ekologicky šetrné zemědělské hospodaření (osa II) nebo investice do fyzického kapitálu (osa I).

CO JSOU VENKOVSKÉ OBLASTI?

Každý stát Unie sám definuje, které oblasti jsou venkovské a mohou využívat zdrojů EAFRD.

Míru spolufinancování určuje to, zda jde o území cíle Konvergence nebo území dle dalších cílů politiky HSS pro období 2007-2013. Cíl Konvergence je určen k urychlení hospodářské konvergence nejméně rozvinutých regionů, k růstu zaměstnanosti investicemi do materiálních a lidských zdrojů, k inovaci a rozvoji znalostní společnosti, k přizpůsobování se ekonomickým a společenským změnám, k ochraně životního prostředí a k posílení efektivnosti administrativy. Politika rozvoje venkova EU přidává k dílčím cílům Konvergence ještě své vlastní:

zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví podporou restrukturalizace,

zlepšení životního prostředí a krajiny podporou obhospodařování území,

zlepšení kvality života ve venkovských oblastech a podpora diverzifikace hospodářských činností.

Národní strategický plán rozvoje venkova na léta 2007-2013, který se stal jádrem nové politiky podpory rozvoje venkovského prostoru v ČR, by měl umožnit komplexnější a konzistentnější přístup k této oblasti než dosud, a tedy i efektivnější využívání zdrojů EU. Nyní jde především o úspěšné doladění detailů při projednávání a schvalování Programu rozvoje venkova ČR na období 2007-2013 s Evropskou komisí tak, abychom včas zahájili jeho implementaci a využili tím i šance, které EAFRD pro kvalitní rozvoj venkovských oblastí ČR představuje.

Tabulka 1

Návaznost současných programů a os PRV

OP RVMZ OSA I

HRDP OSA II

SROP (část) OSA III

Podopatření LEADER a LEADER ČR OSA IV

Tabulka 2

Alokace PRV, roční průměr 2007-2013, cíl Konvergence

Veřejné zdroje Podíl os z EZFRV % Limit

Osy Celkem EZFRV ČR minim. skutečné spolufinancování

mil. Kč mil. Kč mil. Kč EU %

Osa I 3 107 2 330 777 10 22,39 75

Z osy IV 67 54 13 - - 80

Osa II 7 156 5 725 1 431 25 55,01 80

Z osy IV 72 58 14 - - 80

Osa III 2 349 1 762 587 10 16,93 75

Z osy IV 510 408 102 - - 80

Osa IV 650 520 130 5 5,00 80

Technická pomoc 67 50 17 max. 4 0,48 75

Celkem 13 329 10 387 2 942 - 99,81 -

Zdroj: Národní strategický plán rozvoje venkova ČR na období 2007-2013, duben 2006

Zemědělců ubývá, konkurence jim však roste

Při úvahách o rozvoji venkova je třeba vycházet ze širších souvislostí rozvoje zemědělství, z nichž uveďme jen ty nejpodstatnější.

V ČR klesl od roku 1990 počet pracovníků v zemědělství z půl milionu na téměř 140 tisíc a dále se snižuje. Vzhledem k jednání EU s WTO lze očekávat postupné otevírání evropského trhu zemědělským produktům ze zámoří, což pravděpodobně zhorší i konkurenceschopnost našich zemědělských výrobků. Lze tedy předpokládat i následné zvýšení tlaku na další snižování pracovníků v našem zemědělství. Alternativní pracovní příležitosti přitom na venkově v ČR prakticky nejsou. V mimoprodukčních funkcích zemědělství nefungují tržní mechanismy, spíš zatěžují veřejné rozpočty. Nepotravinářská produkce zemědělství nemá dosud rozvinutý trh. Zemědělský komplex je závislý na vysokých tržních cenách vstupů, služeb a médií. Oblast zemědělství má nejnižší mzdy a produktivita podniků, zejména zemědělských družstev, je stále velmi nízká. Atraktivita zemědělství pro mladé a vzdělané je malá, i když školství a výzkum v oboru jsou naopak rozvinuté. Důsledkem všech těchto skutečností je fakt, že se úloha zemědělství jako hlavního ekonomického faktoru stabilizace venkova v celonárodním měřítku dále snižuje.

Specifikem českého venkova, který bude třeba zohlednit i při využívání prostředků EU, je rozdílná podnikatelská struktura zemědělských podniků, které jsou na rozdíl od většiny států EU převážně velké a střední.

Na druhé straně má ČR dobré zkušenosti venkovských obcí a mikroregionů z národního Programu obnovy venkova od roku 1991. Rozsáhlé jsou i naše zkušenosti z programu SAPARD ve venkovských mikroregionech, v obcích i mezi zemědělci od roku 1999. Existují také různé podpůrné nestátní subjekty a aktivity - zemědělské, lesnické, rybářské, environmentální, a dále Spolek pro obnovu venkova, Sdružení historických sídel Čech, Moravy a Slezska, soutěž Vesnice roku. Postupně se zvyšuje participace veřejnosti včetně zemědělců na rozvoji obcí a mikroregionů.

Svébytné postavení v rozvoji venkova mají i kraje, které mají vlastní rozpočtové prostředky a relativní samostatnost v jejich užití. Mohou si vytvářet vlastní krajskou politiku a podpůrné programy. Od roku 2004 disponují prostředky státního Programu obnovy venkova a s jejich využitím vytvářejí nové krajské programy obnovy venkova. Zároveň se podílejí na realizaci SROP, spravují svůj majetek, zakládají si své zemědělské nebo regionální útvary.

AUTOR: Martin Pělucha

VŠE, Fakulta národohospodářská,

IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku,

IREAS, Institut pro strukturální politiku

Zdroj: HN